监察体制改革，需要实现哪三个转变

　　编者按

　　日前，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市进行监察体制改革，为在全国推开积累经验。一时间，作为事关全局的重大政治改革，“国家监察体制改革”成为备受全民关注的热词，与之相关的报道评论、学术解读蜂拥而至。实际上，早在21年前，当时在深圳市监察局工作的姚文胜于1995年第五期《中国法学》上发表学术论文，在国内首次系统全面地提出建立一种既独立又有权威的廉政专门机构的建议。2000年，他在《深圳大学学报》发表《论行政监察法的立法缺陷和完善》，对监察机关性质、监察对象范围等问题进行深入探讨，提出完善我国监察立法和监督体制的建议。2012年，他在其公开出版的博士后研究报告《利益均衡——推进社会公平的路径建议》一书中，再次提出我国应进行廉政专门机制改革的建议。现为深圳市纪委宣传部部长的姚文胜告诉本刊记者，20多年来一直积极为我国廉政监督体制改革鼓与呼，看到我国启动监察体制改革试点，他由衷欣慰。尽管多份文稿已泛黄脆化，但其承载的思想却历久弥新。姚文胜多年来的理论关注，或许能为当前的试点工作提供有益的参考。

　　近年来，笔者多次撰文指出，目前我国的廉政监督体制存在进一步探索和完善的必要，应组建一个由既独立、又有权威的廉政执行机构和一系列既配套、又完备的廉政法律组成的廉政专门机制，以防止权力滥用，有效预防和消灭腐败现象。在开展国家监察体制改革过程中，三个问题尤其应当注意。

　　构建权威专门机构：

　　从“物理反应”向“化学反应”转变

　　从法律层面来看，虽然宪法对监察工作作出明文规定，但由于解放以来监察工作一波三折，导致人们对其本质缺乏正确的理解。我国的监察机关究竟是什么性质的部门？它在我国的社会政治生活中究竟发挥什么样的作用？这两个看似简单但却关系到监察工作立身之本的问题其实至今未见明确的答案。现行《行政监察法》没有继受、发展有关规定，而是取消了关于“专门性”的规定，把监察机关规定为一般的政府部门，拉平了监督者与被监督者的位差，削弱了监察权的行使效果。根据宪法规定对监察机关的机构性质作出明确的解释，给予恰当的职能定位，就成为本次监察体制改革不可回避的必然要求。习近平总书记多次强调要树立文化自信和制度自信。孙中山先生提出“五权宪法”学说，将监察权确立为国家五种最重要强力之一。我国在新的历史时期确立新的监察体制，正是我国文化自信的一个重要表现，建立起与西方“三权分立”有着本质区别的国家监察体制，充分体现了我国的制度自信。

　　目前我国担负反腐倡廉职能的机构有：党的监督机构纪委、政府系统的行政监察机构、隶属检察院的反贪部门，相关部门还包括审计部门和2007年新设立的国家预防腐败部门。这些部门形成了一个多元化的反腐倡廉专门构架，多渠道、多形式的开展反腐败工作，取得巨大成就。但毋庸讳言，这种构架也存在较大弊端，主要表现在：一是各机构之间缺少核心枢纽地位的机构，几家很难恰如其分摆好位置。二是在监督对象上，廉政监督对象存在“交又带”和“空白带”，相关部门要求涉案的非公领域人员配合工作于法无据。如目前纪委要求一些老板配合办案，时常受到诟病。三是导致有的工作多方重复劳动。如廉政教育，纪检监察、预防腐败及反贪等部门都有相应内设机构负责此工作。四是几个机构客观上各自存在需完善之处。随着反腐败的深入，通过一定方式，协调好纪检、监察、反贪、审计等几家关系，克服现有弊端，构建一个享有独立和权威法律地位的廉政专门机构，已是时之所趋。

　　相对于保留现有几个机构，增设一个协调委员会的做法，笔者认为在将现有几个机构合并的基础上，依法界定监察机关的性质，从而组建一个全新的廉政机构——国家监察委员会，专门负责反腐案件侦办及其他廉政事宜，更为深入与彻底。这一方式的可行性与优越性表现在以下四个方面：

　　第一，从全国来说，我国廉政体制改革的步伐早已迈开。1993年，全国纪检监察机关自上而下实行合署办公，这是体制改革的开始。同年底，中央纪委、最高人民检察院、监察部建立三方联席例会制度，地方各级也建立这一制度。从这一制度可看到纪检、监察、检察等机关在反腐败斗争中高度合作的雏形。审计部门在1959年国家监委撤销之前本来就是其内设机构，回归国家监察机关问题不大。本次监察体制改革是对历史的继承，也是对中央之前一系列改革的总结和推进。

　　第二，简化机构，减少程序，集中权力，提高效率，有利于形成一股反腐倡廉的强大力量，通过立法、惩处、督查和受理举报来防止消灭因滥用权力而引起的腐败、失职渎职行为，使政权清正廉明、勤勉为民，从而保持社会稳定，为中国梦的实现保驾护航。

　　第三，有利于强化廉政法律手段，树立廉政机构的权威，在社会上形成强大的廉政震慑力。世界各国廉政机构都拥有很大的反腐权力。目前，本应集中的反腐监督权分散到多个部门，影响到全局性的工作。设立一个统一的廉政专门机构，则可以通过进一步相应的立法，赋予其必要的搜查、拘捕、起诉以及政令监督中的质询权和中止不当指示权等权力。

　　第四，有利于对廉政监督对象做出合理的法律界定，实现廉政监督对象的全覆盖。新设立的廉政机构，由于是由纪检机关、监察机关、反贪部门、审计等部门依法有机整合成立的，所以，它可以依法对一切与公权力运行相关的涉及贪污、贿赂的人员进行监督，甚至也可依法对所有违反遵守廉洁法律义务的人员进行监督。

　　在试点过程中，应当注意一种倾向，就是把构建专门廉政工作机构作为一种多部门联合办公的“物理反应”，也就是把相关的纪委、监察、反贪、审计等多个部门的人员召集到一起办公，需要什么权力就由谁出面。这种方式虽然见效快，能解一时燃眉之急，但无法解决法律授权冲突问题，也无法解决来自不同机构人员身份认同问题，尤其是出现国家赔偿时，将陷入诉讼混乱状态。因此，组建国家监察委员会，应当按照“化学反应”的思路进行，也就是依托现有几个单位，依法构建一个全新的工作机构，其办案等工作人员依法可行使现有几个机构的全部权能。

　　实现监督对象全覆盖：

　　从“身份标准”向“契约标准”转变

　　从法律层面来看，《行政监察法》对监察对象的界定也存在诸多不足。《行政监察法》第2条将监察对象规定为“国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员”。这一规定以“身份标准”作为划分监察对象范围的依据。所谓“身份标准”，表现在纳入监察对象范围的组织和个人必须具备某种身份特征：对组织而言，必须有“国家行政机关”的身份；对个人来说，必须有“国家公务员”的身份或是获得行政任命。这个标准与即将举行的监察体制改革必然存在严重冲突。笔者建议，新的《监察法》应摒弃“身份标准”，确立“契约标准”，即以“是否实际履行公权力”或“是否违反廉洁义务”为标准来划分监察对象范围，实现“从身份到契约”的转变。

　　第一，“契约标准”的第一个层次是“是否实际履行公权力”。事业单位、国有企业及其个人虽然缺乏某种“名分”，但实际上与国家存在某种契约关系，据此行使公权力，因此应当接受授权者的监督。目前我国行政系统处于相对不稳定的调整时期，一些旧的、原有的行政权力有可能通过调整以新的形态出现，比如下放给国有企业的国有资产经营管理权。在这一过程中，我们不可能每调整、设立一种新的行政权力或准行政权力，就相应设立一种新的监督机构。确立“是否实际履行公权力”标准可以实现对所有公职人员及短期参与公务人员的廉政监督全覆盖。

　　第二，“契约标准”的第二个层次是“是否违反廉洁义务”。遵守廉洁相关规定作为一种法律义务，不仅仅是公职人员应当遵守的，也是全体社会人员应当准守的。为全体社会成员设定遵守廉洁相关规定的法理基础在于全社会的整体利益。非公共领域机构及人员贪腐行为的危害往往会被社会忽视。但实际上，从客体来说，私人合法财产受法律保护的；从主体上说，非公共领域人员与公职人员理论上可以相互流动，在社会生活中相互影响。从香港地区的反腐实践看，香港采用的是第二层次的契约标准。香港通过《防止贿赂条例》，把私营机构和私人企业纳入廉政监督范围，可以依照该条例对私营机构和私人企业进行调查。导致香港采用第二层次契约标准的原因主要有两方面，一是私企贪腐与公众利益利益息息相关，如商业领域一度盛行的回扣、上市公司内外勾结的贪污案件等，实际上都会直接或间接地侵犯了公众的权益；二是如果私营机构和私人企业的贪腐行为不被纳入监督范围，整个社会清廉将成为一句空话。可见，非公共领域的贪腐的危害是波及全社会的，刑法规定业务侵占罪，也是出于此考虑。确立“是否违反廉洁义务”标准可以实现对全体社会人员的廉政监督全覆盖。根据立法上的“属地管辖”原则，还可以对我国境内违反廉洁义务的外国人进行监管。

　　“契约标准”的两个层次可由相关部门在国家监察体制改革中根据实际情况选择。

　　同步强力推进修法：

　　从“分散立法”向“统一立法”转变

　　反腐败的深入持久进行需要法律的支撑，综观廉政闻名的其他国家和地区，不难发现，廉政国家或地区均重视专门廉政立法的作用。比如说香港《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》，新加坡《反贪污法》，瑞士《反行贿受贿法》等等。如果进行试点结束后设立国家监委，当务之急是在三个省市进行试点的同时，同步推进修法，对涉及廉政建设的法律法规做一个系统性的集中规划，区分轻重缓急组织实施。目前当务之急是尽快指定一部廉政专门法律——以修改《行政监察法》为基础制定国家廉政基本法——《监察法》，以之作为统率全国廉政工作的法律，对我国廉政建设的概念范围、基本原则、目标、廉政建设的内容，廉政机构及其职权，违反廉政法律的责任等问题，做出明确规定。没有新法催生新的机构，监察体制改革难免陷入“物理反应”的半拉子工程之中。此外，还应制定一系列相关法律：规范党政机关及其工作人员公务行为的法律法规，即基本适用各党政机关的统一的行政程序法；制订《公务人员财产申报法》，保证财产申报制度的实施；制订《公民举报保护法》，对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出明确规定。近几年党内有关廉政法规建设较好地体现了精细化、严密化、科学化的要求，可以成为统一的廉政立法体系重要组成部分。（深圳市纪委宣传部部长 姚文胜）