纪法讲堂丨落实上级决策部署不力或“新官不理旧账”如何处理

　　习近平总书记指出，“抓落实，是党的政治路线、思想路线、群众路线的根本要求，也是衡量领导干部党性和政绩观的重要标志。要有真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲，抓铁有痕、踏石留印抓落实”，强调“要教育引导各级领导干部坚持为人民出政绩、以实干出政绩，自觉按规律办事，不在追求政绩上搞急功近利、弄虚作假、盲目蛮干那一套，杜绝新官不理旧账和‘形象工程’、‘政绩工程’”。

　　现行《中国共产党纪律处分条例》第一百三十条第一款明确了对落实上级决策部署不力行为及其适用的处分种类和幅度，第二款对党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题消极回避、推卸责任行为，也就是“新官不理旧账”行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

　　●《中国共产党纪律处分条例》

　　第一百三十条 工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

　　党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任，造成严重损害或者严重不良影响的，依照前款规定处理。

　　【立纪沿革】

　　2003年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）在第一百二十八条分两款规定了相关内容，第一款为，“党组织负责人在工作中违反有关规定或者不负责任，有下列情形之一，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予警告或者严重警告处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分：（一）不传达贯彻、不检查督促落实党和国家的方针政策，或者作出违背党和国家方针政策的错误决策的；（二）本地区、本部门、本系统和本单位发生公开反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验或者党和国家方针政策行为的；（三）不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违纪违法行为的；（四）在党的思想、组织、作风建设以及党风廉政建设方面有其他违反有关规定或者不负责任行为的。”第二款为，“有上述情形之一，造成巨大损失或者恶劣影响的，对有关责任者，依照前款规定加重处分。”2015年修订《条例》时调整为第一百一十三条，删除了“违反有关规定”的表述，增加“疏于管理”的规制；将原本分述的直接责任者和领导责任者的处分一体表述；在第一款第（一）、（二）项增加“决策部署”的表述，删除第（三）、（四）项以及第二款。2018年修订《条例》时调整为第一百二十一条，并针对新情况新问题，进一步织密制度笼子：一是将“贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力”作为失职行为写入条款；二是删除了“党组织负责人”的表述，将适用主体明确为“直接责任者和领导责任者”，压实了从具体经办到领导决策的全链条责任；三是增加第二款“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力，对职责范围内的问题失察失责，造成较大损失或者重大损失的，从重或者加重处分”；四是删除第一款第（二）项。2023年修订《条例》时调整为第一百三十条，删除第二款（该款内容被2023年《条例》第五十七条第一款吸收），新增“党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任”的相关规定作为第二款。

　　【违纪构成】

　　本条分两款。第一款规定的是落实上级决策部署不力行为，第二款规定的是党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任行为，两者构成要件分别如下。

　　一、落实上级决策部署不力行为

　　（一）违规性

　　首先，《条例》第一百三十条第一款规定的行为主体是直接责任者和领导责任者。2003年《条例》和2015年《条例》在规制此类行为时，曾将违纪主体限定为“党组织负责人”，侧重于追究党员领导干部的领导责任。2018年修订《条例》时，删除了“党组织负责人”的限定表述，将主体修改为“直接责任者和领导责任者”，标志着追责范围从“关键少数”向“全链条”延伸。亦即凡是负有特定工作职责的党员，无论是否担任领导职务，只要在其职责范围内因不负责任或疏于管理造成较大损失，均可构成本条违纪。

　　其次，须有在工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力的行为。本条所称“上级决策部署”，是指上级具有约束力的决定、命令、指示和工作安排等；“贯彻执行不力”，不仅指未执行，也包括执行走样、进度滞后、措施不当等；“检查督促落实不力”，则指在部署后未履行跟踪、监督、指导、验收等管理职责，当“甩手掌柜”，致使工作悬空。实践中，主要表现为以下四种形式：一是责任传导“断档”，致使决策“空转”。有的习惯于做“二传手”，未结合本地本部门实际制定具体实施方案，未将任务分解到岗、责任落实到人，导致上级决策部署无法落地生根。二是审核把关“失守”，导致盲目“背书”。有的对下级报送的落实情况报告、数据统计报表等，未履行实质性审核义务，面对明显的逻辑矛盾、数据异常或方案漏洞，未能发现并纠正，便盲目签字背书。三是日常监管“缺位”，造成隐患“失控”。有的单位制度建在纸上、挂在墙上，却未落在行动上，平时不检查、不督导，或检查时流于形式，满足于听汇报、看材料，未能发现显而易见的安全隐患、资金风险或管理漏洞，直到事故发生。四是跟踪问效“落空”，引发小患“成大”。有的重部署轻落实，任务布置后缺乏后续的跟踪、反馈和验收环节，对执行中的偏差失察失管，对发现的问题整改督促不力，导致小问题拖成大麻烦，一般性失误演变为重大损失。

　　再次，须给党、国家和人民利益以及公共财产造成了较大以上损失。“损失”，既包括直接经济损失，如公共财产损失、资金浪费等，也包括非物质损失，如严重损害党和政府形象、生态环境破坏等。若仅有“不力”行为但未造成“较大损失”，或者损失是由不可抗力、意外事件等不可归责于行为人的因素直接导致的，则不构成本条违纪。

　　（二）有责性

　　本违纪行为的主观方面既包括过失，也包括间接故意。“过失”是本违纪行为最常见的情形，比如，行为人应当预见自己的不负责任或疏于管理可能导致损失，因为粗心大意、业务生疏或思想麻痹而没有预见；或者行为人已经预见到可能发生损失，但轻信能够避免，盲目相信“不会出事”，未采取必要的补救措施。本违纪行为的“间接故意”一般是指行为人明知自己的不作为、慢作为或管理松懈可能导致上级决策部署落空或造成损失，但为了规避矛盾、推卸责任，而持放任态度，听之任之。

　　实践中，在认定行为人的主观方面时，要注意《条例》第一百三十条第一款与第五十六条第二款、第一百三十二条的不同。《条例》第五十六条第二款规定，“贯彻党中央决策部署只表态不落实，或者落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”《条例》第一百三十条规定的“贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力”，特指因管理松懈、责任心缺失、业务生疏等过失或间接故意原因导致的“真没管好”“真没做到位”。在认定行为人主观故意时，要排除两种情形：其一，排除《条例》第五十六条规定的违反政治纪律情形。若行为人是出于局部利益或个人私利，主观上故意对抗党中央决策部署，搞“上有政策、下有对策”的“打折扣、搞变通”，则属于政治上的不忠诚，应适用《条例》第五十六条处理。其二，排除《条例》第一百三十二条规定的工作作风情形。若行为人主观上热衷于搞“包装式”落实、“指尖上的形式主义”，明知是表面文章却依然为之，旨在应付考核、欺骗上级，则属于典型的形式主义、官僚主义，应适用《条例》第一百三十二条处理。排除“故意对抗”的政治动机和“弄虚作假”的作风杂质，剩下的因不负责任、疏于管理而导致的失职失责行为，方是《条例》第一百三十条规制的对象。

　　二、党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任行为

　　（一）违规性

　　首先，《条例》第一百三十条第二款规定的行为主体是党员领导干部，一般党员不适用本条款。

　　其次，须有对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题消极回避、推卸责任的行为，也就是“新官不理旧账”行为。实践中主要包括：一是公然推诿，以“这是前任的事”“情况不熟悉”“班子已换届”为由拒绝承接；二是变相拖延，表面研究实则搁置，搞“软抵抗”；三是随意违约，无正当理由单方面撕毁合约、变更政策；四是责任切割，人为割裂历史与现实，将遗留问题视为“包袱”。实践中，还要警惕隐形变异行为，如通过繁琐程序“踢皮球”、以“重新评估”为借口行“推翻重来”之实等。

　　再次，须造成严重损害或者严重不良影响。这既包括物质利益损失，也包括非物质利益损失，比如，因违约、毁约、拖延履行或者随意变更政策，导致国家、集体利益遭受巨额经济损失，企业破产、项目停滞、群众权益受损等，又如，导致党和政府形象、营商环境受损等。

　　（二）有责性

　　本违纪行为的主观方面是故意。行为人须明知存在“旧账”，也明知自己负有继续履行或解决的职责义务，却仍然选择“不理”。行为人对造成的损害后果持希望或放任态度均可。实践中，有的党性原则不强、政绩观偏差，认为理“旧账”属于费力不讨好，难出政绩，主动追求“另起炉灶”；有的担当精神欠缺、畏难情绪严重，抱着“击鼓传花”的心理，甘当“甩手掌柜”，对后果听之任之。这种主观上的懈怠和推诿，是认定其有责性的关键。若法律法规政策调整或不可抗力等客观原因导致无法履行，且已积极寻求替代方案、及时报告并告知相关方的，属于“客观不能”，不认定具备违纪故意；若因交接不清导致暂时不知情，经提醒、告知后立即整改的，也不认定为故意。

　　【其他需要注意的问题】

　　与《条例》第五十六条第二款的区别。一是违纪性质不同。《条例》第五十六条第二款规制的是对党中央不忠诚、不老实，落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，破坏党的团结统一和集中统一领导的违反政治纪律问题；《条例》第一百三十条第一款规制的是由于不负责任或疏于管理，导致贯彻落实上级决策部署不力的工作失职问题。二是“上级决策部署”的层级不同。《条例》第五十六条第二款特指“党中央决策部署”，强调的是党中央政令畅通；《条例》第一百三十条第一款则泛指上级决策部署，既包括党中央决策部署，也包括各级党委作出的具体工作安排和决策。三是危害后果的认定不同。《条例》第五十六条第二款要求必须“在政治上造成不良影响或者严重后果”；《条例》第一百三十条第一款规定“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失”即可构成违纪。

　　与《条例》第一百三十二条的区别。《条例》第一百三十条和第一百三十二条规定的虽然都是违反工作纪律的行为，但两种行为特征存在不同。《条例》第一百三十条规制的主要是职责上懈怠、过失的“没干好”“没干到位”，重在解决工作中的“庸”和“懒”问题；《条例》第一百三十二条规制的主要是作风上虚浮、脱离实际的“假干”“乱干”，重在解决“虚”和“假”的形式主义、官僚主义问题。